นักกฎหมายระดับอาจารย์ วิเคราะห์กรณี กสทช.กับการใช้อำนาจ

“การมีเสียงข้างมากในที่ประชุม ไม่ได้แปลว่าใช้อำนาจได้เหนือกฎหมาย” 

นี่คือความเห็นของ ดร.รุจิระ บุนนาค อาจารย์พิเศษและนักวิชาการด้านกฎหมาย ที่ออกมาให้ความเห็นอย่างตรงไปตรงมาหลังศาลปกครองกลางมีคำสั่งยกฟ้อง คดีที่ กรรมการเสียงข้างมากของ กสทช. ฟ้องประธานกรรมการฐานละเลยต่อหน้าที่ คดีนี้กลายเป็น จุดเปลี่ยนสำคัญ ในการตีความขอบเขตอำนาจขององค์กรอิสระ โดยเฉพาะบทบาทระหว่าง “คณะกรรมการ” กับ “ประธาน” ซึ่งมีผลต่อกระบวนการแต่งตั้งบุคคลระดับสูง และการใช้ดุลพินิจในการบริหารองค์กรรัฐ ซึ่งสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างในองค์กรอิสระอย่าง กสทช. อย่างชัดเจน ส่งผลให้สังคมวิกฤตศรัทธาองค์กรอิสระที่มีหน้าที่กำกับดูแลกิจการโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศ แต่กลับเป็นองค์กรที่มีคดีพิพาทฟ้องร้องกันในหมู่กรรมการมากถึง 5 คดี จากประเด็นที่กรรมการเสียงแตกแยกเป็นกรรมการเสียงข้างมากและกรรมการเสียงข้างน้อย

ดร.รุจิระ บุนนาค นักวิชาการด้านกฎหมาย เปิดเผยว่า ความขัดแย้งภายใน กสทช. ที่นำไปสู่การฟ้องร้องระหว่างคณะกรรมการเอง เกิดจาก “การตีความอำนาจที่คลุมเครือ” ซึ่งสะสมจนกลายเป็นข้อพิพาททางกฎหมาย ทั้งที่องค์กรเช่น กสทช. ควรใช้ทรัพยากรไปกับการกำกับกิจการสื่อสารของประเทศ ไม่ใช่กับการฟ้องร้องภายในกันเอง ทั้งนี้แม้การถ่วงดุลเป็นเรื่องสำคัญ แต่ต้องอยู่ในกรอบของกฎหมาย การใช้อำนาจของ กสทช.ต้องอยู่ภายใต้กฎหมายกำหนด ปัญหาที่เกิดขึ้นใน กสทช. ถือเป็นภาพสะท้อนของระบบที่เปิดช่องตีความ ระหว่าง “อำนาจของประธาน” กับ “อำนาจของคณะกรรมการ” ซึ่งไม่ได้ถูกกำหนดให้ถ่วงดุลกันอย่างแท้จริง แต่กลับกลายเป็นแรงเสียดทานภายในองค์กร

ดร.รุจิระ ระบุว่า หากไม่มีการทบทวนโครงสร้างดังกล่าว กสทช. อาจสูญเสียความน่าเชื่อถือในฐานะองค์กรอิสระ เพราะแม้จะมีกฎหมายรองรับ แต่การตีความไม่ชัดเจนย่อมทำให้การใช้อำนาจเบี่ยงเบนจากหลักธรรมาภิบาลได้ง่าย ล่าสุด ศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2568 ในคดีหมายเลขดำที่ 1764/2566 คดีหมายเลขแดงที่ 1399/2568 โดยได้วางหลักเกี่ยวกับการใช้อำนาจของคณะกรรมการกสทช. ที่เกินขอบเขต คำพิพากษาดังกล่าวนี้ ถือเป็นบรรทัดฐานอย่างหนึ่งที่อ้างอิงได้เกี่ยวกับการใช้อำนาจขององค์กรต่างๆของรัฐ ซึ่งรวมถึงองค์กรอิสระด้วย

คดีนี้สืบเนื่องจากการที่คณะกรรมการ กสทช. ได้มีมติในการประชุมครั้งที่ 30 / 2565 เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2565 เห็นชอบให้นำเงินจากกองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สาธารณะ(กองทุน กทปส.) จำนวน 600,000,000 บาท สนับสนุนการซื้อลิขสิทธิ์ในการเผยแพร่สัญญาณการถ่ายทอดสดฟุตบอลโลกรอบสุดท้าย ปี 2022 (พ.ศ. 2565) ต่อมาได้เป็นประเด็น ปัญหาเกี่ยวกับการปฎิบัติตามบันทึกข้อตกลงความร่วมมือ จนนำไปสู่การตั้งคณะอนุกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง โดยได้รายงานผล ต่อที่ประชุม กสทช. ในการประชุมครั้งที่ 13/2566 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2566 ที่ประชุมดังกล่าวได้มีมติเสียงข้างมาก ให้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยรองเลขาธิการ กสทช. ซึ่งรักษาการแทนเลขาธิการ กสทช. ในขณะนั้น และให้เปลี่ยนตัวผู้รักษาการแทนเลขาธิการกสทช. เป็นรองเลขาธิการ กสทช. อีกคนหนึ่ง ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นคณะกรรมการ กสทช. เสียงข้างมาก ที่ลงมตินั้น ฟ้องประธาน กสทช. ที่ปฏิเสธไม่ปฏิบัติตามมติดังกล่าวถือว่าเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ ประธาน กสทช. ปฏิบัติตามมติเสียงข้างมาก ประเด็นในคดีจึงมีว่า ประธาน กสทช. ไม่ปฏิบัติตามมติเสียงข้างมากของคณะกรรมการ กสทช. เพราะเหตุใด ? และการกระทำดังกล่าวของ ประธาน กสทช. เป็นการกระทำที่ผิดกฎหมายหรือไม่ ?

ศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยคดี โดยชี้ให้เห็นประเด็นที่สำคัญว่า มติดังกล่าวของกสทช. ที่ให้สำนักงาน กสทช. ดำเนินการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยของผู้รักษาการแทน เลขาธิการ กสทช. ซึ่งตำแหน่งเดิมเป็นรองเลขาธิการ กสทช. อยู่แล้วมีสถานะเป็นพนักงานของสำนักงาน กสทช. ตามระเบียบ กสทช. ว่าด้วยการบริหารงานบุคคล พ.ศ. 2565 ซึ่งกำหนดให้เป็นอำนาจของเลขาธิการ กสทช. ที่จะพิจารณาสืบสวนและแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน แต่ผู้ที่ถูกกล่าวหา กลับเป็นคู่กรณีเสียเองเพราะอยู่ในตำแหน่งรักษาการเลขาธิการ กสทช. ในขณะนั้น กรณีจึงมีเหตุที่เจ้าหน้าที่จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ ตามมาตรา 13 (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เนื่องจากเป็นคู่กรณีเสียเอง อำนาจในการพิจารณาจึงตกแก่ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นชั้นหนึ่ง และตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 กำหนดให้เลขาธิการ ขึ้นตรงต่อประธาน กสทช. ดังนั้น ประธาน กสทช. จึงเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาดำเนินการในเรื่องดังกล่าวได้

กรณีนี้ ระเบียบ กสทช. ว่าด้วยการรักษาการแทน การปฎิบัติการแทน และการปฏิบัติงานเฉพาะอย่างแทนในตำแหน่งเลขาธิการ กสทช. และพนักงานของสำนักงานกสทช. 2555 กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ใน ข้อ 6. ว่า “ให้ประธานกรรมการโดยความเห็นชอบของ กสทช. แต่งตั้งรองเลขาธิการคนหนึ่งตามที่เห็นสมควรเป็นผู้รักษาการแทน” ตามระเบียบนี้ แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของกฎหมาย ที่ให้การริเริ่มเสนอชื่อและแต่งตั้งผู้รักษาการแทนเป็นอำนาจของ ประธาน กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดี เพื่อให้การปฏิบัติงานของเลขาธิการ กสทช. ซึ่งต้องขึ้นตรงต่อประธาน กสทช. เป็นไปอย่างราบรื่นและมีประสิทธิภาพ อำนาจของ กสทช. ทั้งคณะอยู่ในขั้นตอนการให้ความเห็นชอบซึ่งเป็นเงื่อนไขบังคับที่เป็นสาระสำคัญ หาก กสทช. ไม่เห็นชอบ ประธาน กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดีไม่อาจแต่งตั้งบุคคลนั้นได้ ดังนั้น มติ ที่ประชุม กสทช. ครั้งที่ 13 / 2566 เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2566 จึงไม่มีผลทางกฎหมาย เป็นคำสั่งที่ผูกพันให้ประธาน กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดีต้องปฏิบัติตามโดยไม่มีทางเลือก การที่ประธาน กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ปฏิบัติตามโดยไม่มีทางเลือก การที่ประธาน กสทช. ผู้ถูกฟ้องคดี ไม่ปฏิบัติตามมติของคณะกรรมการ กสทช. จึงไม่เป็นการละเลยต่อ หน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติแต่อย่างใด ศาลปกครองกลางจึงยกฟ้อง

คดีนี้จึงเป็นกรณีศึกษาที่สำคัญ แก่ทุกองค์กรของรัฐ ที่แสดงให้เห็นว่า แม้จะมีมติคณะกรรมการเสียงข้างมาก ให้ปฏิบัติอย่างใดอย่างหนึ่ง หากเป็นมติที่เกินขอบอำนาจตามกฎหมาย มตินั้นย่อมไม่มีผลบังคับ และไม่ผูกพันตาม กฏหมาย ดร.รุจิระเสนอว่า คำพิพากษาครั้งนี้ควรถูกใช้เป็น “จุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่าน” ที่ กสทช. ควรทบทวนโครงสร้างอำนาจภายในองค์กรอย่างจริงจัง โดยเฉพาะบทบาทของกรรมการกับประธาน และการใช้อำนาจภายใต้เจตนารมณ์ของกฎหมาย ไม่ใช่เพียงฉันทามติหรือเสียงข้างมากในที่ประชุม นอกจากนี้ กสทช.ยังมีเรื่องราวพิพาทมากถึง5 คดีภายใน สะท้อนว่าเป็นปัญหาจากระบบมากกว่าบุคคล จากข้อมูลล่าสุด กสทช. กำลังเผชิญข้อพิพาทภายในถึง 5 คดี สะท้อนปมอำนาจคลุมเครือระหว่างประธาน–กรรมการ

คดีที่ 1 : กรรมการ กสทช.เสียงข้างมาก 4 รายฟ้องประธาน กสทช. ต่อศาลปกครองกลาง ฐานไม่ปฏิบัติตามมติแต่งตั้งรักษาการเลขาธิการ กสทช. ซึ่งศาลมีคำพิพากษายกฟ้องเมื่อ 17 ก.ค. 2568 ชี้ว่ามติดังกล่าวเกินขอบเขตกฎหมาย

คดีที่ 2 : อดีตผู้สมัครเลขาฯ ฟ้องขอเพิกถอนผลคัดเลือก นางสุรางคณา วายุภาพ ฟ้องศาลปกครองกลาง ให้เพิกถอนผลคัดเลือกเลขาธิการ กสทช. และขอให้ กสทช. ออกระเบียบใหม่ที่ชอบด้วยกฎหมาย

คดีที่ 3: รองเลขาฯ ฟ้องประธาน ฐานไม่แต่งตั้งรักษาการ นายภูมิศิษฐ์ มหาเวสน์ศิริ(ปัจจุบันเกษียนอายุแล้ว) ฟ้องประธาน กสทช. ฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ศาลอาญาคดีทุจริตฯ ยกฟ้องเมื่อ 27 ก.พ. 2567 โดยไม่พบเจตนาก่อให้เกิดความเสียหาย ขณะนี้อยู่ระหว่างอุทธรณ์

คดีที่ 4 : รักษาการเลขาฯ ฟ้องกรรมการ 4 ราย ปมสอบวินัย นายไตรรัตน์ วิริยะศิริกุลฟ้องกรรมการ กสทช. 4 รายและนายภูมิศิษฐ์ ปมเสนอแต่งตั้งคณะกรรมการสอบวินัยศาลชั้นต้นยกฟ้องเมื่อ 8 เม.ย. 2568 เนื่องจากพยานหลักฐานไม่เพียงพอ อยู่ระหว่างอุทธรณ์

คดีที่ 5 : คดีไม่แต่งตั้งเลขาฯ ตามผลคัดเลือก นายไตรรัตน์ ฟ้องกรรมการ 4 รายกรณีไม่แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเลขาธิการ กสทช. ศาลพิพากษายกฟ้องเมื่อ 6 มิ.ย. 2568 ขณะนี้อยู่ระหว่างอุทธรณ์

คดีทั้ง 5 สะท้อนความเปราะบางของโครงสร้างอำนาจภายใน กสทช. ที่ยังขาดความชัดเจนระหว่างบทบาทของ “ประธาน” และ “คณะกรรมการ” อันนำไปสู่ข้อพิพาทซ้ำซ้อนทางกฎหมาย “องค์กรอิสระต้องทำงานอย่างมืออาชีพ ไม่ใช่เพียงถูกต้องตามระเบียบ แต่ต้องโปร่งใส เป็นธรรม และเป็นที่ยอมรับของสังคม” – ดร.รุจิระกล่าว