การบังคับใช้กฎหมายปกครองเปรียบเทียบ

การบังคับใช้กฎหมายปกครองเปรียบเทียบ

บทบัญญัติกฎหมายปกครองในประเทศไทยมีอยู่มากมายหลายฉบับ ซึ่งแต่แต่ละฉบับมีการบังคับใช้กฎหมายแตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับนิติวิธีและนิตินโยบายในการเขียนกฎหมายแต่ละฉบับจึงเกิดปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อบุคคลที่อยู่ภายใต้กฎหมายเหล่านี้บังคับ ในบทความนี้จะได้กล่าวถึงการบังคับใช้กฎหมายแต่ละฉบับเปรียบเทียบเพื่อชี้ให้เห็นจุดเด่นจุดด้อยของการบังคับใช้กฎหมายแต่ละฉบับในบริทบของความเป็นกฎหมายปกครองที่มีการบังคับใช้กฎหมายโดยเปรียบเทียบกับการบังคับใช้กฎหมายปกครองที่อยู่ในอำนาจ ศาลปกครอง และคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจของศาลภาษีอากร ว่าจะมีผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ผู้อยู่ใต้บังคับของกฎหมายแต่ละฉบับจะเหมือนหรือแตกต่างกันในด้านใดบ้างซึ่งจะแบ่งออกได้เป็นสี่ด้าน ดังนี้

1. ผลกระทบทางด้านระบบวิธีพิจารณาคดี 2. ผลกระทบทางด้านสิทธิการฟ้องคดี 3. ผลกระทบทางด้านการพิจารณาอุทธรณ์และระยะเวลาฟ้องคดี 4. ผลกระทบทางด้านค่าฤชาธรรมเนียมศาล

1. ผลกระทบทางด้านระบบวิธีพิจารณาความ

คดีปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองใช้ระบบไต่สวน ส่วนคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลภาษีอากรใช้ระบบกล่าวหา ซึ่งทั้งสองระบบนี้มีกระบวนพิจารณาแตกต่างกันมาก กล่าวคือในระบบไต่สวน ศาลมีอำนาจแสวงหาข้องเท็จจริงได้เองตุลาการศาลปกครองจึงมีบทบาทมากในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ส่วนคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลภาษีอากร บทบาทของทนายความมีความสำคัญเป็นอย่างมาก ซึ่งทำให้ประชาชน ผู้ที่ไม่รู้กฎหมายไม่มีเงินจ้างทนายความที่มีความรู้ความสามารถมาสู้คดีก็มักจะแพ้คดีอยู่เสมอ

2. ผลกระทบทางด้านสิทธิการฟ้องคดี

ผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จะต้องเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้เนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด” จากหลักกฎหมายดังกล่าวเมื่อได้ดำเนินการ ตามขั้นตอน วิธีการดังกล่าวแล้ว มิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด ก็ไม่ต้องรอผลการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ก่อน ผู้มีความเดือดร้อนหรือเสียหายนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองได้ เมื่อเปรียบเทียบกับคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลภาษีอากร ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ.2528 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 22568 มาตรา 8 คดีตามาตรา 7 (1) ในกรณีที่กฎหมายเกี่ยวกับ ภาษีอากรบัญญัติให้คัดค้านหรืออุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยต่อเจ้าพนักงานหรือคณะกรรมการตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาที่กำหนดไว้ จะฟ้องคดีต่อศาลภาษีอากรได้ก็ต่อเมื่อได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาเช่นว่านั้น และได้มีการวินิจฉัยชี้ขาดคำคัดค้านหรือคำอุทธรณ์นั้นเสร็จสิ้นแล้ว การที่จะนำคดีภาษีอากรไปฟ้องต่อ ศาลภาษีอากรได้ ต้องผ่านขั้นตอนการคัดค้านหรือการอุทธรณ์และได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จสิ้นไปก่อนจึงจะนำคดีไปฟ้องต่อศาลภาษีอากรได้

-2-

3.ผลกระทบทางด้านการพิจารณาอุทธรณ์และระยะเวลาฟ้องคดี

หลักกฎหมายในเรื่องหลักการกำหนดขั้นตอน วิธีการ แก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายจะเห็นว่าคดีปกครองที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้โดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยอุทธรณ์ก่อน หากพ้นระยะเวลาการวินิจฉัยอุทธรณ์ระยะเวลาฟ้องคดีเริ่มนับเมื่อพ้นเวลานั้น ผู้มีสิทธิฟ้องคดี มีสิทธินำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองได้โดยไม่ต้องรอฟัง คำวินิจฉัยหรือคำชี้แจ้งจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองภายใน เก้าสิบวันนับแต่วันพ้นระยะเวลาดังกล่าว ดังมติที่ประชุมใหญ่นี้

*มติของที่ประชุมใหญ่ คดีนี้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 มีคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่กรุงเทพมหานคร ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือลงวันที่ 26 มีนาคม 2555 อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้รับไว้ในวันเดียวกัน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะต้องพิจารณาคำอุทธรณ์และแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีทราบภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ หากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ต้องรายงานความเห็นพร้อมด้วยเหตุผลไปยังผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามข้อ 2 (11) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ต้องมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ระยะเวลาการพิจารณาอุทธรณ์ จึงจะขยายออกไปอีกไม่เกินสามสิบวันตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชกการทางปกครองดังกล่าวและต้องถือว่าวันที่ครบกำหนดหกสิบวันดังกล่าวเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหาย ตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดตามมาตรา 42 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยถือว่าวันถัดจากวันครบกำหนดดังกล่าว คือ วันที่ 26 พฤษภาคม 2555 เป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีรู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีและนับเป็นวันแรกที่เริ่มใช้สิทธิฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำสั่งของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 โดยต้องยื่นฟ้องภายในระยะเวลาเก้าสิบวันนับแต่วันดังกล่าวคือ ภายในวันที่ 23 สิงหาคม 2555 ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ โดยไม่ต้องรอคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 การที่ผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ดังกล่าวในวันที่ 21 พฤศจิกายน 2555 จึงพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามที่กฎหมายกำหนด แม้ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้วินิจฉัยอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีต่อ ศาลปกครองภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้ผู้ฟ้องคดีทราบด้วย ก็มิได้มีผลทำให้กำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ต้องเริ่มนับใหม่นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือแจ้ง ผลการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าว ศาลปกครองจึงไม่อาจรับคำฟ้องในข้อหานี้ไว้พิจารณาได้

*ศ.พิเศษ ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง สำนักพิมพ์วิญญูชน

มติดังกล่าวได้วางหลักการฟ้องคดีปกครองไว้ต่างจากคดีปกครองที่อยู่ในอำนาจศาลภาษีอากร ซึ่งการฟ้องเพิกถอนคำสั่งการประเมินของเจ้าพนักงานประเมินของกรมสรรพากร จะต้องรอการดำเนินการของฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐให้จบสิ้นกระบวนการวินิจฉัยอุทธรณ์ให้เสร็จสิ้นก่อน จึงจะนำคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ไปฟ้องต่อ ศาลภาษีอากรได้ ตามหลักกฎหมายที่อ้างแล้วในส่วนผลกระทบที่ 2 ข้างต้น

-3-

การดำเนินคดีในศาลภาษีอากรตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ.2528 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 22568 มาตรา 8 คดีตามาตรา 7 (1) ในกรณีที่กฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรบัญญัติ ให้คัดค้านหรืออุทธรณ์คำสั่งหรือคำวินิจฉัยต่อเจ้าพนักงานหรือคณะกรรมการตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลา ที่กำหนดไว้ จะฟ้องคดีต่อศาลภาษีอากรได้ก็ต่อเมื่อได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และระยะเวลาเช่นว่านั้น และได้มีการวินิจฉัยชี้ขาดคำคัดค้านหรือคำอุทธรณ์นั้นเสร็จสิ้นแล้ว ซึ่งตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กำหนดไว้แต่เพียงว่า เมื่อได้ดำเนินการ ขั้นตอน หรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายไว้แล้วหากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ได้ดำเนินการหรือสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด ผู้มีสิทธิฟ้องคดีก็ไม่ต้องรอให้มีการวินิจฉัย ชี้ขาดคำคัดค้านหรือคำอุทธรณ์นั้นเสร็จสิ้นก่อน ดังมติที่ประชุมใหญ่ที่อ้างแล้วข้างต้น

4. ผลกระทบทางด้านค่าฤชาธรรมเนียมศาล

การฟ้องคดีปกครองที่ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองตาม พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) “การฟ้องคดีปกครองไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล” แต่การฟ้องคดีปกครองต่อศาลภาษีอากร ต้องปฏิบัติตามวิธีพิจารณาความแพ่ง ในเรื่องค่าฤชาธรรมเนียมต้องเป็นไปตามตาราง 1 ท้ายประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง

ข้อเสนอแนะของผู้เขียน สิ่งที่ควรปรับปรุงแก้ไข

ประการแรก ควรปรับปรุงวิธีพิจารณาคดีปกครองที่ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองจากระบบกล่าวหาเป็นระบบไต่สวน

ประการที่สอง เนื่องจากระบบศาลไทยผู้รับคำสั่งทางปกครองถ้าจะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต้องอุทธรณ์คำสั่งตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด จึงทำให้ระบบการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองของประเทศไทยมีลักษณะเป็น ระบบอุทธรณ์ “แบบบังคับ” มีผลเกิดขึ้นสองประการ ประการแรก ถ้าไม่มีการอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองหรือศาลภาษีอากรได้เลย ประการที่สอง เมื่อมีการอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาแล้วสำหรับคดีปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจศาลภาษีอากรมีผลทำให้อายุความสะดุดหยุดอยู่ตามมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงเห็นควรแก้ไขหรือยกเลิกมาตรา 67 โดยให้มีผลการดำเนินการเหมือนข้อความตามมาตรา 42 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและ วิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และไขแก้มาตรา 8 และมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลภาษีอากรและวิธีพิจารณาคดีภาษีอากร พ.ศ. 2528 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2568 ด้วยจึงจะสอดคล้องกัน

ประการที่สาม เห็นควรแก้ไข วิธีพิจารณาคดีภาษีอากร ในการฟ้องเพิกถอนคำสั่งของเจ้าพนักงานประเมินภาษีอากร ไม่ต้องเสียค่าฤชาธรรมเนียมศาล ด้วยแนวความคิดจากประสบการณ์การทำงานที่ผ่านมาผู้เขียนเคยได้นำเสนอในการยื่นอุทธรณ์คดีภาษีอากรและขอยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมศาล โดยอ้างเหตุผลดังที่กล่าวในบทความนี้ศาลท่านก็เข้าใจเจตนารมณ์ของกฎหมายท่านก็อนุญาตยกเว้นค่าฤชาธรรมเนียมให้ทั้งหมด จึงอยากจะสะท้อนแนวความคิดนี้เพื่อให้ออกสู่สังคมหรือผู้อ่านบทความนี้ได้พิจารณาตามหลักกฎหมายที่ได้อ้างไว้แล้วหวังว่าจะเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะอยู่บ้างไม่มากก็น้อย

บทความโดยนายนฤชิต ธีรเดชธราดล