พระราชอำนาจพิเศษของสถาบันพระมหากษัตริย์ : ราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์กับไทย

รศ.ดร.อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์
สาขาวิชาสถิติศาสตร์
สาขาวิชาพลเมืองวิทยาการข้อมูล
สาขาวิชาวิทยาการประกันภัยและการบริหารความเสี่ยง
คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
นายจิตรากร ตันโห
นิสิตปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

การศึกษาเรื่องพระราชอำนาจ หรือ Royal prerogative ของพระมหากษัตริย์ในราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์จำเป็นที่จะต้องเริ่มจากการวางกรอบนิยามที่แตกต่างจากธรรมเนียมในระบอบกฎหมายจารีตประเพณี (Common Law) ของอังกฤษ เพราะว่าในขณะที่พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในอังกฤษมักถูกเรียกว่าเป็นพระราชอำนาจที่เหลืออยู่ (Residuary power) ซึ่งมิได้เกิดจากลายลักษณ์อักษรแต่อย่างเดียวเพราะปฏิบัติไปตามราชประเพณีการเมืองการปกครองในระบอบราชาธิปไตยที่มีรัฐธรรมนูญ (Constitutional monarchy) แม้จะมิได้มีบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรก็ตาม

แต่ระบบกฎหมายของเนเธอร์แลนด์นั้นวางอยู่บนรากฐานของความเป็นนิติรัฐ (Rechtsstaat) ที่มีความเคร่งครัด ดังนั้นพระราชอำนาจทั้งหมดจะต้องมาจากรัฐธรรมนูญ (Grondwet) เท่านั้น อย่างไรก็ตามพระราชอำนาจตามที่บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรของสถาบันพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญยังคงมีอยู่

สำหรับประเทศไทยนั้น พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์มีบัญญัตไว้ในรัฐธรรมนูญมาโดยตลอดและมีอยู่หลายมาตรา รวมไปถึงมีบัญญัติไว้ในกฎหมายอื่น ๆ เช่น พระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พระราชกฤษฎีกา เป็นต้น อันเป็นไปตามระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Code law) ที่ไทยรับมาจากฝรั่งเศสค่อนข้างมาก ในขณะเดียวกันพระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) ของไทยมีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ ในลักษณะที่ว่าหากมิได้มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้ปฏิบัติตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 5 อันเป็นลักษณะของระบบกฎหมายแบบจารีตประเพณีเพื่ออุดช่องว่างของกฎหมายลายลักษณ์อักษร เช่น กรณีเกิดสุญญากาศทางการเมืองหรือวิกฤติบ้านเมืองอันเป็นภยันตรายใหญ่หลวงและปัจจุบันทันด่วน (Emergent and great danger) เป็นต้น

นัยเชิงทฤษฎีที่สำคัญของระบบของเนเธอร์แลนด์นั้นคือการดำรงอยู่ของแนวคิดที่เรียกว่า “พระมหา กษัตริย์ในฐานะองค์ประกอบของรัฐบาล” (The King as a constitutive element of the Government) รัฐธรรมนูญของเนเธอร์แลนด์ได้บัญญัติเอาไว้ว่ารัฐบาล (De Regering) จะประกอบด้วย พระมหากษัตริย์และรัฐมนตรี โครงสร้างเช่นนี้เองทำให้เกิดพลวัตรที่ซับซ้อนระหว่างความล่วงละเมิดมิได้ (Inviolability หรือ Onschendbaarheid) ของพระมหากษัตริย์และความรับผิดชอบของรัฐมนตรีซึ่งเป็นกลไกในการแปลงพระราชอำนาจที่เป็นนามธรรมให้เป็นการกระทำทางปกครองที่มีผลทางกฎหมาย

สำหรับราชอาณาจักรไทยความล่วงละเมิดมิได้ (Inviolability) ของสถาบันพระมหากษัตริย์ได้มีบัญญัติไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 6 วรรคแรก "องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” และวรรคสอง “ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใด ๆ มิได้" และยังไปปรากฎในกฎหมายอื่น ๆ เช่น พระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินพระมหากษัตริย์ พ.ศ. 2561 ด้วยเช่นกัน

บทความนี้จะเข้าไปสำรวจถึงพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของพระราขอำนาจในเนเธอร์แลนด์ ตั้งแต่ยุค Personal regime ของพระเจ้าวิลเลียมที่ 1 ไปจนถึงการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่สำคัญในปี 2012 ที่ได้ลดทอนบทบาทของพระมหากษัตริย์ในการจัดตั้งรัฐบาลโดยจะทำการวิเคราะห์ผ่านแว่นขยายทางทฤษฎีกฎหมายเพื่อทำความเข้าใจถึงสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยให้เด่นชัดมากขึ้น และเปรียบเทียบกับราชอาณาจักรไทย

รุ่งอรุณของระบอบกษัตริย์เชิงบริหารในเนเธอร์แลนด์ (ค.ศ. 1813-1840)

หลังจากเนเธอร์แลนด์ได้รับเอกราชจากการยึดครองของฝรั่งเศสเมื่อค.ศ. 1813 และสถาปนาเป็นราช อาณาจักรในค.ศ. 1815 ภายใต้การนำของพระเจ้าวิลเลียมที่ 1 บริบททางการเมืองในขณะนั้นเต็มไปด้วยความต้องการผู้นำที่เข้มแข็งเพื่อฟื้นฟูราชอาณาจักร

รัฐธรรมนูญฉบับค.ศ. 1814 และ 1815 แม้จะวางรูปแบบเอาไว้ว่าเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญ แต่ในทางปฏิบัติแล้วได้มอบพระราชอำนาจมหาศาลให้กับพระ มหากษัตริย์ในการบริหารราชการแผ่นดิน นักวิชาการจึงได้นิยามยุคนี้ว่าเป็นยุค “กึ่งสมบูรณาญาสิทธิราชย์” (Enlightened Autocracy) หรือระบอบส่วนพระองค์ (Personal regime) ของพระเจ้าวิลเลียมที่ 1 และพระองค์ยังได้ตีความบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เอื้อต่อการใช้พระราขอำนาจโดยเฉพาะการมองว่ารัฐมนตรีเป็นเพียงข้าราชบริพารที่แต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ และรับผิดชอบต่อพระองค์ไม่ใช่รัฐสภา (States General)

เครื่องมือที่สำคัญของพระองค์คือพระราชกฤษฎีกา (Koninklijk Besluit) โดยในทางทฤษฎีกฎหมายมหาชนในยุคแรกนั้น พระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาถูกมองว่าเป็นอำนาจอิสระของฝ่ายบริหารที่ไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาตราบเท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมายที่มีอยู่ พระเจ้าวิลเลียมที่ 1 จึงทรงใช้พระราชกฤษฎีกาในขอบเขตที่กว้างขวางอย่างมาก คือ การบริหารอาณานิคม โดยทรงบริหารหมู่เกาะอินเดียตะวันออกของดัตช์เสมือน “ไร่นาส่วนพระองค์” โดยรายได้นี้มิได้ผ่านการตรวจสอบจากรัฐสภา ต่อมาคือการคลังโดยพระองค์ได้ย้ายงบประมาณและก่อหนี้ผูกพันจนนำไปสู่วิกฤตหนี้สาธารณะ และสุดท้ายคือการแต่งตั้งข้าราชการที่ควบคุมกลไกราชการอย่างเด็ดขาดผ่านการแต่งตั้งและถอดถอนของพระองค์ การกระทำของพระองค์แม้จะมีเจตนาในการพัฒนาเนเธอร์แลนด์แต่ก็ได้สร้างความตึงเครียดกับกลุ่มชนชั้นนำเสรีนิยมที่เริ่มก่อตัวขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงมิได้

สำหรับราชอาณาจักรไทยนับแต่เกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ไม่เคยมีภาวะ“กึ่งสมบูรณาญาสิทธิราชย์” หรือระบอบส่วนพระองค์ แต่ประการใด ในทางตรงกันข้าม สถาบันพระมหากษัตริย์ไทยกลับถูกลิดรอนพระราชอำนาจโดยทหาร ผู้ก่อการปฏิวัติเช่นคณะราษฎรหรือนักการเมืองอย่างรุนแรง โดยเฉพาะในยามผลัดแผ่นดิน ยกตัวอย่าง เช่น คณะราษฎรโดยจอมพล ป. พิบูลสงคราม พยายามประกาศใช้พรบ. ศาลทหาร ซึ่งพระบาทสมเด็จพระ ปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงคัดค้านอย่างรุนแรง เพราะแม้ทรงปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็มิเคยทรงใช้พระราชอำนาจในกระบวนการยุติธรรมที่รวบลัดขั้นตอนเช่นนั้น ทรงเห็นว่าเป็นการทำลายหลักนิติรัฐนิติธรรม และจะเกิดการรังแกประชาราษฎรได้โดยง่าย ผลจากการต่อสู้เพื่อประชาราษฎรครั้งนั้นทำให้ต้องตัดสินพระทัยสละราชสมบัติ ด้วยมิอาจจะทรงปกป้องรักษาประชาราษฎรของพระองค์ตามที่ได้ทรงตั้งพระทัยไว้ในการรับสืบทอดราชสมบัติในหน้าที่องค์พระมหากษัตริย์ ในสมัยรัชกาลที่ 8 และต้นรัชกาลที่ 9 สถาบันพระมหากษัตริย์ถูกลิดรอนพระราชอำนาจและถูกสั่นคลอนเป็นอย่างมาก กรณีที่เห็นได้ชัดที่สุดคือ กรณีสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล

การคานอำนาจระบอบกษัตริย์เชิงบริหารในเนเธอร์แลนด์ (ค.ศ. 1840-1849)

ความตึงเครียดนี้นำไปสู่จุดปะทุในค.ศ. 1840 เมื่อเนเธอร์แลนด์ต้องเผชิญกับวิกฤตซ้อนทับจากการแยกตัวของเบลเยียมทำให้สูญเสียดินแดนและรายได้ไป ประกอบกับวิกฤตการเงินจากการบริหารที่ผิดพลาดของพระเจ้าวิลเลียมที่ 1 ทำให้รัฐสภาเริ่มแข็งข้อและปฏิเสธในการอนุมัติงบประมาณหากไม่มีการปฏิรูปเกิดขึ้น ผลลัพธ์คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญในค.ศ. 1840 ซึ่งนำหลักการการลงนามกำกับ (Countersignature) มาใช้เป็นครั้งแรก โดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้พระราชกฤษฎีกาทุกฉบับต้องมีลายมือของรัฐมนตรีกำกับด้วยจึงจะมีผลบังคับใช้ได้ ในทางทฤษฎีจุดนี้คือจุดสิ้นสุดของอำนาจในการตัดสินใจโดยลำพังของพระมหากษัตริย์ไปแล้วเพราะลายเซ็นของรัฐมนตรีย่อมมาพร้อมกับความรับผิดชอบทางกฎหมาย อย่างไรก็ดี พระเจ้าวิลเลียมที่ 1 ทรงไม่พอพระราชทัยในการลดทอนพระราชอำนาจนี้ พระองค์จึงตัดสินใจสละราชสมบัติในปีเดียวกัน

ต่อมาในค.ศ. 1848 ได้เกิดการรื้อโครงสร้างอำนาจใหม่ทั้งหมดท่ามกลางกระแสปฏิวัติที่ลุกลามทั่วยุโรป (Spring of Nations) โดยพระเจ้าวิลเลียมที่ 2 ทรงตระหนักถึงภัยคุกคามต่อราชบัลลังก์จึงทรงยอมเปลี่ยนจุดยืนเข้าสู่การเป็นเสรีนิยมแบบข้ามคืน และมอบหมายให้ Johan Rudolph Thorbecke นักนิติ ศาสตร์สายเสรีนิยมเป็นผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น โดยรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ได้วางหลักการว่าความรับผิด ชอบของรัฐมนตรีเอาไว้อย่างชัดเจนและยังสืบทอดมาจนถึงปัจจุบันในมาตรา 42 ว่า “The King is inviolable; the Ministers are responsible.” องค์พระมหากษัตริย์มิอาจจะถูกล่วงละเมิดได้ รัฐมนตรีคือผู้ที่ต้องรับผิดชอบ

นัยเชิงทฤษฎีของการเปลี่ยนแปลงในค.ศ. 1848 นี้อยู่ตรงที่ว่ามีการแยกตัวบุคคลออกมาจากสถาบัน เพราะหลักการ Onschendbaarheid (Inviolability) ทำให้พระมหากษัตริย์หลุดพ้นไปจากความรับผิดชอบทางการเมืองและกฎหมาย แต่ต้องแลกมาด้วยการเสียอำนาจในการตัดสินใจที่เป็นอิสระไป ต่อมารัฐธรรมนูญได้มอบอำนาจรัฐสภาในการเลือกตั้งโดยตรง และให้อำนาจในการตรวจสอบรัฐบาล รวมไปถึงการแปรญัตติและไต่สวนซึ่งเป็นการจำกัดพระราชอำนาจในด้านนิติบัญญัติให้เหลือเพียงบทบาทในเชิงพิธีการและการให้คำแนะนำ และสุดท้ายคือแม้ว่าจะไมได้มีการระบุไว้ว่าเป็นระบอบรัฐสภาโดยตรง แต่หลักการความรับผิดชอบของรัฐมนตรีนำไปสู่ธรรมเนียมปฏิบัติที่ว่ารัฐบาลต้องได้รับความไว้วางใจจากสภามิใช่จากพระมหากษัตริย์ดังเดิมอีกแล้ว

หลักการของรัฐธรรมนูญใหม่ในค.ศ. 1948 ของราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์นี้ เป็นไปในทำนองเดียวกันกับหลัก องค์พระมหากษัตริย์จะมิทรงสามารถกระทำผิด (The king can do no wrong) ของสหราชอาณาจักร และของประเทศอื่น ๆ ที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขด้วยเช่นกัน ทั้งยังสอดคล้องกับหลักล่วงละเมิดมิได้ด้วย

สำหรับราชอาณาจักรไทย นับแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองพ.ศ. 2475 แม้องค์พระมหากษัตริย์ทรงเป็นองค์อธิปัตย์ (Sovereignty) แต่อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย องค์พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจนั้นผ่านทางสามสถาบันหลักคือ บริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ (ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 3) และหลักแห่งความล่วงละเมิดมิได้ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 60 ทำให้มีการบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ในราชการแผ่นดิน (Government affair) ตามที่บัญญัติไว้เป็นหลักทั่วไปในมาตรา 182 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่บัญญัติไว้ว่า "บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการอันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้". นอกจากนี้ในการทรงใช้พระราชอำนาจสำคัญอื่น ก็มีบัญญัติไว้ดุจเดียวกัน เช่นมาตรา 16 “การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ" และ มาตรา 204 “การแต่งตั้งประธานและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้ประธานวุฒิสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ"

แต่ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 ได้กำหนดให้มีราชการส่วนพระองค์ (Royal affairs) ดังที่บัญญัติว่า “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา” ทั้งนี้ราชการส่วนพระองค์มิต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ โปรดอ่านรายละเอียดได้จากบทความ พระบรมราชโองการต้องมีหรือไม่ต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ? https://mgronline.com/daily/detail/9660000080974

พระมหากษัตริย์ปะทะคณะรัฐมนตรี (ค.ศ. 1849-1940)

แม้โครงสร้างทางกฎหมายจะได้เปลี่ยนไปแล้ว แต่ในทางปฏิบัติ พระเจ้าวิลเลียมที่ 3 ยังคงพยายามทดสอบขอบเขตพระราชอำนาจด้วยการแต่งตั้งและปลดคณะรัฐมนตรีหลายชุดที่ขัดแย้งกับสภาและพยายามใช้อำนาจในการยุบสภาเพื่อเอาชนะฝ่ายนิติบัญญัติด้วย อย่างไรก็ตามวิกฤตลักเซมเบิร์ก (Luxembourg Crisis) ในค.ศ. 1867 และกรณีความขัดแย้งต่างๆ ได้ตอกย้ำว่าพระมหากษัตริย์มิอาจต้านทานเจตจำนงของรัฐสภาได้ ชัยชนะของรัฐสภาในยุคนี้จึงได้ตอกย้ำในทางปฏิบัติว่าพระราชอำนาจในการแต่งตั้งรัฐบาลและการยุบสภาต้องทำตามคำแนะนำของรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง

ในยุคถัดมาในการขึ้นครองราชย์ของสมเด็จพระราชินีนาถวิลเฮลมินา ภายใต้การสำเร็จราชการของพระนางเจ้าเอ็มมาถือเป็นจุดเปลี่ยนรูปแบบการใช้พระราชอำนาจจากพระราชอำนาจแข็ง (Hard power) มาสู่การสร้างพระบารมีและอิทธิพลแบบอ่อน (Soft power) แทน โดยพระนางวิลเฮลมินาทรงเคร่งครัดอย่างยิ่งในบทบาทประมุข แต่ก็ทรงมีบทบาทในการแทรกแซงในรายละเอียดการบริหารราชการโดยอาศัยช่องว่างของสิทธิในการได้รับคำปรึกษา (Right to be consulted) จนทำให้พระองค์เป็นสมเด็จพระราชินีพระองค์หนึ่งที่ได้รับความเคารพอย่างกว้างขวาง

ช่วงสงครามโลกครั้งที่สองนั้นได้เกิดสภาวะที่ท้าทายทฤษฎีกฎหมายมหาชนเรียกว่าสภาวะยกเว้นทางรัฐธรรมนูญของเนเธอร์แลนด์อย่างมาก เพราะสมเด็จพระราชินีนาถเฮลมินาและคณะรัฐมนตรีได้ลี้ภัยไปยังกรุงลอนดอนทำให้รัฐสภาไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ทำให้กลไกปกติได้หายไปอย่างสิ้นเชิง ในบริบทนี้พระราชอำนาจได้กลับมาขยายตัวอย่างสูงสุดอีกครั้งโดยสมเด็จพระราชินีนาถทรงทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางรัฐบาลพลัดถิ่น พระองค์ได้มีบทบาทนำในการกำหนดนโยบายสงครามและสื่อสารกับประชาชนผ่าน Radio Oranje ซึ่งเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการปลุกใจขบวนการต่อต้านนาซีด้วย

หลักฐานทางประวัติศาสตร์ได้ชี้ว่าพระนางวิลเฮลมินาทรงใช้พระราชอำนาจเหนือคณะรัฐมนตรีโดย เฉพาะความขัดแย้งกับนายกรัฐมนตรี Dirk Jam de Geer ผู้ซึ่งมีแนวคิดประนีประนอมกับเยอรมนี พระองค์ได้กดดันจน de Geer ต้องลาออกและแต่งตั้ง Pieter Gerbrandy ผู้มีแนวทางแข็งกร้าวขึ้นมาแทน และเป็นการแทรกแซงทางการเมืองที่มีความรุนแรงและไม่สามารถทำได้ในสภาวะปกติเลย กรณีศึกษาที่น่าสนใจเกี่ยวกับภาวะฉุกเฉินที่เกิดขึ้นในลอนดอนทำให้รัฐบาลสามารถออกกฎหมายได้โดยไม่ต้องผ่านสภา ซึ่งแม้จะเป็นเหตุการณ์ที่จำเป็นแต่ก็ได้นำมาสู่ข้อถกเถียงหลังสงครามยุติเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำบางอย่าง แต่ศาลและนักวิชาการส่วนใหญ่ยอมรับในหลักการ “ความจำเป็นของรัฐ” (Staatsnoodrecht) มากกว่า

การปฏิรูปใน ค.ศ.2012 และการลดทอนพระราชอำนาจ

จนถึงค.ศ. 2012 เนเธอร์แลนด์มีธรรมเนียมอย่างหนึ่งคือพระมหากษัตริย์ทรงมีบทบาทในการจัดตั้งรัฐบาลหลังการเลือกตั้งโดยทรงทำหน้าที่เป็น “ผู้สำรวจ” (Verkenner) “ผู้ประสานงาน” (Informateur) และ “ผู้จัดตั้งรัฐบาล” (Formateur) ตามคำแนะนำของประธานสภาและที่ปรึกษา บทบาทเช่นนี้ถือเป็นเสี้ยวสุด ท้ายของพระราชอำนาจที่มีผลทางการเมืองจริง เพราะในสถานการณ์ที่ผลการเลือกตั้งไม่มีพรรคใดครองเสียงข้างมากได้ การเลือกคนมาทำหน้าที่ Informateur อาจส่งผลต่อทิศทางของพรรคร่วมรัฐบาลที่จะเกิดขึ้นได้

ใน ค.ศ.2012 สภาผู้แทนราษฎรจึงได้ทำการแก้ไขระเบียบข้อบังคับการประชุมเพื่อดึงอำนาจในการตั้งรัฐบาลมาสู่สภาโดยตรงโดยให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แต่งตั้ง “Scout” (Verkenner) และ Informateur/ Formatuer เอง โดยที่พระมหากษัตริย์ทำเพียงแค่รับทราบความคืบหน้าและลงนามแต่งตั้งเท่านั้นทำให้การเปลี่ยนแปลงนี้ถูกมองว่าเป็นปฏิวัติเงียบที่ทำให้เข้าใกล้ “โมเดลสวีเดน” ที่พระมหากษัตริย์ทรงมีเพียงบทบาทเชิงพิธีการอย่างสมบูรณ์

การปฏิรูปนี้ Paul Bovend’Eert นักวิชาการด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญได้ตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า รัฐธรรมนูญมาตรา 43 และ 48 ยังระบุเอาไว้ว่าพระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งรัฐมนตรี การตัดพระมหากษัตริย์ออกจากกระบวนการคัดเลือก คงไว้ซึ่งการลงนามการแต่งตั้งอาจสร้างความขัดแย้งในทางตรรกะทางกฎหมาย ว่าพระมหากษัตริย์ยังคงเป็น “องค์ประกอบ” ของรัฐบาลหรือไม่ และการขาดคนกลางที่เหนือความขัดแย้งอาจนำไปสู่ทางตันได้ง่ายขึ้นหากประธานสภามาจากพรรคการเมืองที่มีส่วนได้ส่วนเสีย

นอกจากนี้การจัดตั้งรัฐบาลในค.ศ. 2017 และ 2021 ที่ใช้เวลานานที่สุดในประวัติศาสตร์นั้นอาจเป็นผลมาจากการขาดการกำกับจากสถาบันที่มีความเป็นกลางนั่นเอง

พระมหากษัตริย์วิลเลม-อเล็กซานเดอร์ในปัจจุบันทรงยอมรับบทบาทที่จำกัดลงอย่างเคร่งครัด พระ องค์ได้เน้นย้ำถึงบทบาทในการเป็นผู้เชื่อมโยง (Samenbinded) การเป็นตัวแทนประเทศในการเยือนต่าง ประเทศ (State visit) และการให้กำลังใจประชาชน รวมไปถึงการยอมรับความผิดพลาดในอดีตของสถาบัน เช่น การกล่าวขอโทษเรื่องการละเลยขาวยิวในช่วงสงครามโลกของพระปัยยิกา อย่างไรก็ตามในเชิงทฤษฎีแล้วพระมหากษัตริย์ยังคงเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลซึ่งทำให้เนเธอร์แลนด์ยังคงรักษารูปแบบของพระมหากษัตริย์เชิงบริหาร (Executive Monarchy) ไว้ แม้ในทางพฤตินัยจะเป็นระบอบพระมหากษัตริย์เชิงพิธีการ (Ceremonial Monarchy) ไปแล้วก็ตาม ความท้าทายจึงอยู่ที่การรักษาสมดุลระหว่างพระราชสถานะอันล่วงละเมิดมิได้กับกระแสสังคมที่เปลี่ยนไปที่กดดันสถาบันพระมหากษัตริย์มากขึ้นทุกวัน

จากพระราชอำนาจสู่พระราชบารมีอันมีพระราชอำนาจ

ความคลี่คลายแห่งพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองนั้น เปลี่ยนจากพระราชอำนาจแข็ง (Hard power) มาเป็นพระราชอำนาจอ่อน (Soft power) อันเกิดจากพระราชบารมี ความรักและความศรัทธาแห่งประชาชน องค์พระมหากษัตริย์ผู้ทรงแลเห็นการณ์ไกลนี้ก่อนใครคือพระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประชาธิปไตยมากที่สุด พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ดังที่รองศาสตราจารย์ มรว. พฤทธิสาณ ชุมพล แห่งภาควิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ผู้เคยรับใช้ใกล้ชิดสมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณี พระบรมราชินีในรัชกาลที่ 7 ได้เขียนไว้ในบทความ สองกษัตริย์: ปกประชา-พลังแผ่นดิน ในรายงานกิจการประจำปี 2538 มูลนิธิพระบรมราชานุสรณ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและสมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณี ความว่า

“เสมือนเป็นพรหมลิขิตที่เมื่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงสละราชสมบัติเมื่อปี พ.ศ. 2477 โดยไม่ทรงมีพระราชโอรสสืบราชสันตติวงศ์ พระโอรสใน “พี่แดง” คือสมเด็จพระมหิตลาธิเบศรฯ ถึงสองพระองค์ คือพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลและพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช ได้ทรงสืบราชสมบัติต่อมา

ในเชิงข้อเท็จจริง ปรากฎข้อเขียนในหนังสือ งานพระเมรุมาศสมัยกรุงรัตนโกสินทร์ซึ่งรัฐบาลจัดพิมพ์ในงานถวายพระเพลิงพระบรมศพ สมเด็จพระนางเจ้ารำไพพรรณีฯ เมื่อ พ.ศ. 2528 ว่า……

แม้ว่าพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะมิได้ทรงแต่งตั้งหรือแม้แต่แนะนำว่าควรเลือกท่านพระองค์ใดขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์สืบพระราชสันตติวงศ์แต่ก็เคยได้ทรงมีพระกระแสพระราชปรารภกับผู้ใกล้ชิดที่ไว้วางพระราชหฤทัยสรุปความได้ว่า ความขัดแย้งระหว่างพระมหากษัตริย์กับรัฐบาล เป็นทางอันตรายขัดขวางความก้าวหน้าของประเทศ ถ้าได้กษัตริย์ที่ราษฎรให้ความนับถืออย่างจริงใจความขัดแย้งอาจจะหมดไป ดังนั้นถ้าเขา (หมายถึงรัฐสภา) เลือกผู้อื่นต่อไป ก็อาจยุ่งยาก แต่ถ้าเขาเลือกทางสายของพี่แดง สถานการณ์อาจดีขึ้น เพราะพี่แดงเป็นนักประชาธิปไตยแท้ ประทานความเอื้อเฟื้อสนิทสนมเป็นกันเองกับข้าราชการและประชาชนทั่วไปอย่างไม่ถือพระองค์ ทรงเสียสละเพื่อความสุขของประชาชนทั่วไปมามาก เป็นที่รักใคร่นับถือของชนแทบทุกชั้น ความรักนับถือพี่แดงอาจจูงใจให้รักเชื้อสายของพี่แดงด้วย จะได้เป็นผลดีแก่บ้านเมือง”

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล พระเจ้าแผ่นดินผู้เป็นที่รักของประชาชน ยุวกษัตริย์ผู้ทรงเป็นความหวังแห่งประชาชน ทำให้ประชาชนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง มีที่พึ่งทางใจและมีศูนย์รวมทางจิตใจ ทรงมีพระรูปโฉมที่งดงามสง่า พระกิริยามารยาทอัธยาศรัยอันโอบอ้อมอารี เป็นที่ประทับใจแก่มหาชน ความขัดแย้งระหว่างชาวไทยกับชาวไทยเชื้อสายจีนในบริเวณสำเพ็ง ก็พลันจบสิ้นลงในทันทีเมื่อเสด็จประพาสสำเพ็ง พร้อมด้วยพระราชอนุชา แต่แล้วพระราชบารมีอันเต็มเปี่ยมนั้นก็เป็นเหตุแห่งการดับสูญไปแห่งพระราชอำนาจด้วยกรณีสวรรคตอันมิคาดคิด สร้างความเศร้าโศกเสียใจอาลัยรักให้กับปวงชนชาวไทยเป็นอย่างยิ่ง

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช เสด็จขึ้นครองราชย์ในขณะที่พระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไทยคลอนแคลนอย่างที่สุด ต้องทรงงานอย่างหนักในถิ่นทุรกันดาร การทรงงานโครงการพระราชดำรินับพันโครงการอย่างต่อเนื่องเพื่อทรงต่อสู้กับความยากจนและเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนนำมา มีนักวิชาการฝ่ายซ้ายวิเคราะห์ว่าเป็นการสถาปนาพระราชอำนาจนำ (Hegemony) ตามแนวคิดของนักวิชาการฝ่ายซ้ายชาวอิตาลีชื่อกรัมชี (Antonio Gramsci) แต่พระราชอำนาจอ่อนเหล่านี้ก็เป็นพระราชอำนาจอันเกิดจากพระราชบารมีโดยแท้

ในหลวงรัชกาลที่ 9 ทรงมีพระประมุขศิลป์ (Leadership) อันมีลักษณะเฉพาะพระองค์คือประมุขศิลป์แบบบารมี (Charismatic leadership) และประมุขศิลป์แบบผู้รับใช้ (Servant leadership) อันครองหัวใจประชาชน ส่งผลให้ทรงมีพระราชอำนาจพิเศษอันเข้มแข็งที่เกิดจากการปกครองหัวใจของประชาชน โปรดอ่านได้จากบทความ ประมุขศิลป์ในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช https://mgronline.com/daily/detail/9590000118444

พระราชอำนาจพิเศษของพระมหากษัตริย์ไทยในยามที่บ้านเมืองมีภยันตรายใหญ่หลวงและปัจจุบันทันด่วน (Royal prerogative in the great and emergent danger)

เราจะเห็นได้ว่าองค์พระมหากษัตริย์ของราชอาณาจักรเนเธอร์แลนด์ทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษในคราวจำเป็น เช่น พระนางวิลเฮลมินา ทรงใช้พระราชอำนาจเหนือคณะรัฐมนตรี

องค์พระมหากษัตริย์ไทยทรงหลีกเลี่ยงการใช้พระราชอำนาจพิเศษ (Royal prerogative) อันเป็นไปตามโบราณราชประเพณีการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข เป็นอย่างยิ่ง หากไม่เกิดสงครามกลางเมืองที่เกิดการบาดเจ็บล้มตาย การฆ่าประชาชน อันเป็นภยันตรายใหญ่หลวงต่อบ้านเมืองที่เกิดขึ้นปัจจุบันทันด่วน จะทรงอยู่เหนือการเมือง และทรงเป็นกลางทางการเมืองอย่างเคร่งครัด เพื่อทรงรักษาไว้ซึ่งความศักดิ์สิทธิ์ ผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้

ในหลวงรัชกาลที่ 9 ทรงใช้พระราชอำนาจพิเศษในการคลี่คลายปัญหาบ้านเมืองอันใหญ่หลวงมาหลายครั้ง แต่ทรงทำทุกอย่างภายใต้กฎหมายมาโดยตลอด เช่น ไม่โปรดคำว่านายกพระราชทาน เพราะทรงแต่งตั้งศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองแผ่นดินในเวลานั้น โดยมีศาสตราจารย์ทวี แรงขำ รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ ภายหลังจากที่จอมพลถนอม กิตติขจร กราบบังคมทูลลาออกและเดินทางออกไปนอกประเทศไทย หลังจากได้เข้าเฝ้า ณ พระตำหนักจิตรลดารโหฐาน อันเป็นการคลี่คลายเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 วันมหาวิปโยค

การคลี่คลายเหตุการณ์เดือนพฤษภาคม 2535 เมื่อพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ องคมนตรีและรัฐบุรุษอาวุโสนำตัวพลเอกสุจินดา คราประยูร และพลตรีจำลอง ศรีเมืองเข้าเฝ้า และพลเอกสุจินดา คราประยูรได้กราบบังคมทูลลาออก

พระบาทสมเด็จพระวชิรเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงคลี่คลายปัญหาวิกฤติบ้านเมือง กรณีพรรคไทยรักษาชาติ ด้วยการออกประกาศพระราชโองการสถาบันพระมหากษัตริย์เมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2562 เพื่อยุติปัญหาอันอาจจะเกิดขึ้นจากการที่สถาบันพระมหากษัตริย์จะเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมือง โดยมิได้มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากทรงใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 15 อันเป็นราชการส่วนพระองค์ (Royal affair) จึงไม่ต้องมีผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

ขอให้เราพึงสังเกตว่า ทั้งสถาบันพระมหากษัตริย์ของเนเธอร์แลนด์ และของไทย ทรงหลีกเลี่ยงการใช้พระราชอำนาจ ที่ทรงมีอยู่เต็มตามรัฐธรรมนูญ และเมื่อทรงใช้พระราชอำนาจก็ทรงใช้พระราชอำนาจภายใต้กฎหมายบัญญัติเอาไว้ อย่างระมัดระวังรอบคอบเป็นอย่างยิ่ง เมื่อมีความจำเป็นจริง ๆ

รายการอ้างอิง
Andeweg, R. B. (2020). Political Functions of the Dutch Monarchy. In R. Hazell & B. Morris (Eds.), The Role of Monarchy in Modern Democracy: European Monarchies Compared (pp. 68–74). Hart Publishing.
Bovend'Eert, P. P. T. (2020). The King and the Government in the Netherlands. In R. Hazell & B. Morris (Eds.), The Role of Monarchy in Modern Democracy: European Monarchies Compared (pp. 66–68). Hart Publishing.
Bovend'Eert, P. P. T. (2020). The Netherlands: From Personal Regime to Limited Role. In R. Hazell & B. Morris (Eds.), The Role of Monarchy in Modern Democracy: European Monarchies Compared (pp. 39–45). Hart Publishing.