โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม
อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และอดีตสมาชิกสภาพัฒนาการเมือง
1 พฤศจิกายน 2568
จากการตรวจสอบล่าสุดพบว่า บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรกัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ที่ลงนามเมื่อวันที่ 14 มิ.ย. 2543 ซึ่งต่อไปเรียกว่า “MOU 2543” ไม่ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีก่อนที่ผู้แทนฝ่ายไทยไปลงนามรับรองอย่างเป็นทางการ และไม่มีพระราชโองการให้ประกาศให้ทราบทั่วกันในราชกิจจานุเบกษาเกี่ยวกับ MOU 2543 เมื่อมีผลใช้บังคับ เหมือนกับสนธิสัญญาอื่น ๆ จึงเป็นสนธิสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและอาจเป็นโมฆะ โดยมีรายละเอียดดังนี้
1. การดำเนินการก่อนและหลังไปลงนามรับรอง MOU 2543 ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
เมื่อวันที่ 5-7 มิ.ย. 2543 คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (ฝ่ายไทย) ซึ่งต่อไปเรียกว่า “JBC (ฝ่ายไทย)” โดยมี ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศในขณะนั้น เป็นประธาน JBC (ฝ่ายไทย) ได้เข้าร่วมประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (JBC) ครั้งที่ 2 ณ กรุงพนมเปญ ที่ประชุมได้ตกลงกันได้ในเรื่องการจัดทำ MOU 2543 โดยประธาน JBC ทั้งสองฝ่ายได้ลงนามย่อ (ad referendum)
หลังจากนั้น ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร ซึ่งปฏิบัติราชการแทนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ ได้มีหนังสือที่ กต 0603/1574 ลงวันที่ 9 มิ.ย. 2543 กราบเรียนนายกรัฐมนตรี (นายชวน หลีกภัย) เรื่องผลการประชุม JBC ครั้งที่ 2 เพื่อรายงานผลการประชุมดังกล่าวและขอให้นายกรัฐมนตรีพิจารณา “อนุมัติให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศ ในฐานะประธานคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (ฝ่ายไทย) ลงนามบันทึกความเข้าใจดังกล่าวที่กรุงพนมเปญ ในระหว่างการเยือนกัมพูชาอย่างเป็นทางการของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ระหว่างวันที่ 14-16 มิถุนายน ศกนี้ โดยกระทรวงการต่างประเทศกำลังดำเนินการจัดทำบันทึกความเข้าใจฯ ฉบับภาษาไทย เพื่อประโยชน์ในการนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อทราบในโอกาสต่อไป”
แต่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 ได้กำหนดไว้ในข้อ 7 (8) ว่าเรื่องที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศจะต้องเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ดังนั้นการที่กระทรวงการต่างประเทศได้มีหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีเพื่อขออนุมัติการไปลงนาม MOU 2543 จึงไม่ถูกต้อง ที่ถูกแล้วกระทรวงการต่างประเทศต้องมีหนังสือถึงเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเพื่อขอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติการไปลงนาม MOU 2543 เจ้าหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศผู้สั่งการให้จัดทำหนังสือดังกล่าวในฐานะสังกัดต้นเรื่อง และ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร ผู้ลงนามในหนังสือดังกล่าวจึงเป็นผู้ร่วมกระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในลำดับที่ 1 และ 2 ตามลำดับ
ต่อมานายวรากรณ์ สามโกเศศ รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมืองในขณะนั้น ซึ่งปฏิบัติราชการแทนเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ได้มีบันทึกข้อความลงวันที่ 12 มิ.ย. 2543 กราบเรียนนายกรัฐมนตรี (นายชวน หลีกภัย) เรื่องผลการประชุม JBC ครั้งที่ 2 โดยได้เสนอข้อเสนอสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีไว้ในข้อ 5 ของบันทึกข้อความดังกล่าวว่า “เห็นควรอนุมัติข้อเสนอของ กต. และนำเรื่องเสนอเข้า ครม. เพื่อรับทราบต่อไป จึงกราบเรียนมาเพื่อพิจารณา ข้อ 5” นายกรัฐมนตรี (นายชวน หลีกภัย) ได้พิจารณาแล้วจึงลงนามอนุมัติตามข้อ 5 เมื่อวันที่ 12 มิ.ย. 2543 ในขั้นนี้ นายวรากรณ์ สามโกเศศ และนายกรัฐมนตรี (นายชวน หลีกภัย) เป็นผู้ร่วมกระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในลำดับที่ 3 และ 4 ตามลำดับ
ต่อมาในวันที่ 13 มิ.ย. 2543 คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบเรื่องที่นายกรัฐมนตรี (นายชวน หลีกภัย) อนุมัติให้รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงต่างประเทศ ในฐานะประธาน JBC (ฝ่ายไทย) ลงนาม MOU 2543 ในระหว่างการเยือนกัมพูชาอย่างเป็นทางการของนายกรัฐมนตรี ระหว่างวันที่ 14-16 มิ.ย. 2543 รายละเอียดตามหนังสือสำนักงานเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร 0205/7261 ลงวันที่ 13 มิ.ย. 2543 ถึงเลขาธิการนายรัฐมนตรี ทั้งนี้ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี และรัฐมนตรีทุกท่านที่เข้าร่วมประชุมในวันนั้น สามารถท้วงติงว่าคณะรัฐมนตรีควรต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบในเรื่องดังกล่าวแทนการรับทราบ แต่กลับไม่มีใครท้วงติง ในขั้นนี้ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี และรัฐมนตรีทุกท่านที่เข้าร่วมประชุม จึงเป็นผู้ร่วมกระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในลำดับที่ 5 และ 6 ตามลำดับ อนึ่ง คณะรัฐมนตรีในขณะนั้นมีนายบัญญัติ บรรทัดฐาน นายสุเทพ เทือกสุบรรณ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และนายจุรินทร์ ลักษณวิศิษฎ์ ร่วมเป็นรัฐมนตรีอยู่ด้วย ฝ่ายไทยและกัมพูชาได้ลงนามรับรอง MOU 2543 อย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 14 มิ.ย. 2543 โดยมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ลงนาม ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 224 บัญญัติไว้ว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”
ตามมาตรา 224 วรรคหนึ่ง กระทรวงการต่างประเทศจึงต้องดำเนินการให้มีพระราชโองการให้ประกาศให้ทราบทั่วกันในราชกิจจานุเบกษาเกี่ยวกับ MOU 2543 เหมือนกับสนธิสัญญาอื่น ๆ แต่กระทรวงการต่างประเทศกลับไม่ได้มีการดำเนินการใด ๆ ในเรื่องนี้ จึงต้องถือว่ากระทรวงการต่างประเทศละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ ผู้ร่วมกระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งหมดตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้นควรต้องออกมาแสดงความรับผิดชอบ และในเบื้องต้นควรต้องขอโทษต่อประชาชนในการร่วมกระทำการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดทำ MOU 2543
2.การจัดทำ MOU 2543 โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งฝ่ายไทยสามารถอ้างให้เป็นโมฆะได้
ตามอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ข้อ 46 วรรคหนึ่ง ได้บัญญัติไว้ว่า “1. รัฐไม่อาจอ้างข้อเท็จจริงที่ว่าความยินยอมของตนที่จะผูกพันตามสนธิสัญญาได้กระทำไปโดยฝ่าฝืนบทบัญญัติของกฎหมายภายในของตนเกี่ยวกับอำนาจในการจัดทำสนธิสัญญาเพื่อให้ความยินยอมของตนใช้ไม่ได้ เว้นแต่การละเมิดดังกล่าวจะเห็นได้ชัดแจ้ง (manifest) และเกี่ยวข้องกับกฎเกณฑ์ของกฎหมายภายในของตนที่สำคัญขั้นพื้นฐาน (fundamental importance)” สำหรับกรณีที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น เป็นเพียงการไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2531 ในข้อ 7 (8) ซึ่งไม่ได้เป็นกฎหมายภายในที่สำคัญขั้นพื้นฐาน อีกทั้ง นายกรัฐมนตรีได้อนุมัติและคณะรัฐมนตรีได้รับรู้และรับทราบก่อนการไปลงนาม MOU 2543 จึงไม่เข้าข่ายตามข้อ 46 ดังกล่าว อย่างไรก็ดี ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในบทความตอนที่ 1 ว่า ในการประชุม JBC ครั้งที่ 2 JBC ทั้งสองฝ่ายได้ตกลงกันตามที่รายงานในบันทึกการประชุมว่า “แผนที่แสดงเส้นเขตแดนระหว่างไทยกับกัมพูชามาตราส่วน 1:200,000 เป็นแผนที่ที่จัดทำขึ้นตามผลงานของคณะกรรมการปักปันเขตแดนระหว่างสยามกับอินโดจีน” และได้นำแผนที่ดังกล่าวมาระบุไว้ในข้อ 1 (ค) ของ MOU 2543 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนสถานะภาพของแผนที่มาตราส่วน 1:200,000 จากแผนที่ที่ฝรั่งเศสจัดทำฝ่ายเดียวเป็นแผนที่ที่คณะกรรมการปักปันเขตแดนสยาม-อินโดจีนเป็นผู้จัดทำ ส่งผลให้เขตแดนไทย-กัมพูชาเป็นไปตามแผนที่ดังกล่าวโดยเปลี่ยนแปลงไปจากที่ฝ่ายไทยยึดถือ จึงมีบทที่เปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ แต่ไม่มีการเสนอให้รัฐสภาเห็นชอบก่อนการลงนาม MOU 2543 จึงเป็นการละเมิดอย่างชัดแจ้งต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 224 วรรคสอง อันเป็นกฎหมายภายในที่สำคัญขั้นพื้นฐาน และเข้าข่ายข้อ 46 ดังกล่าว ด้วยเหตุนี้ฝ่ายไทยสามารถอ้างให้ MOU 2543 เป็นโมฆะได้